Doctorant en droit public et chercheur en droit des mines et carrières, Gédéon Ingonde, a apporté une critique sur la tribune de maître Constant Mutamba, mandataires en mines et carrières, selon laquelle « la RDC perd près de 100 milliards USD chaque année dans la fraude minière ».
Ce chercheur note que sa lecture critique parvenue ce jeudi 10 septembre à Actu30.cd, a pour raison d’être d’apporter la lumière principalement sur le manque à gagner dû à la fraude minière « pour ne pas faire rêver débout les congolais ».
Bien que certains développements dans la tribune de Me Constant Mutamba peuvent faire l’unanimité, Gédéon Ingonde précise que d’autres ne semblent pas accorder harmonieusement les notes. Il souligne aussi que le manque à gagner estimé par Constant Mutamba défie tout réalisme en l’état actuel des choses.
« Rien qu’avec l’exportation des concentrés et des minerais traités et moyennement transformés, il est difficile de recouvrer plus de 100 milliards de dollars en termes de manque à gagner. Pour y parvenir, une diversification (industrialisation) fort avancée est de mise. Même si la fraude minière a la dimension de la face cachée ou immergée de l’iceberg, le manque à gagner ainsi estimé défie tout réalisme en l’état actuel des choses », explique-t-il.
En gros, il relève une confusion dans ladite tribune. À l’en croire, C. Mutamba « confronte les statistiques de certains minerais prélevés en 2019 avec leurs cours sur le plan mondial », pour justifier le manque à gagner de l’État.
« L’Etat ne prélève que les impôts, taxes, droits et redevances sur les minerais étant la propriété privée des opérateurs miniers car, dès lors que les minerais sont extraits des mines, ils se détachent d’elles pour devenir des biens meubles autrement appelés produits miniers qui appartiennent au concessionnaire minier ou à l’exploitant artisanal », signale-t-il.
Gédéon Ingonde renseigne, par ailleurs, que le manque à gagner ainsi que les recettes attendues sont plus ou moins estimés en deçà de ce qu’avance le mandataire en mines et carrières, C. Mutamba.
LECTURE CRITIQUE DE LA TRIBUNE II : LA RDC PERD PRES DE 100 MILLIARDS USD CHAQUE ANNEE DANS LA FRAUDE MINIERE, ANALYSE DE MAITRE CONSTANT MUTAMBA (MANDATAIRE EN MINES ET CARRIERES)
Par
Gédéon INGONDE
Doctorant en Droit public et chercheur en Droit des mines et carrières
I. Introduction
La présente lecture critique est une réaction positive et instantanée à certaines affirmations ayant retenu l’attention :
- « Plusieurs études sur la production minière en République Démocratique du Congo ont démontré que l’Etat congolais ne contrôle que 30 % de sa production minière. Les 70 % restants s’évaporent dans la fraude, qualifiée de marché noir » (pp. 12-13) ;
- « L’exercice auquel nous nous sommes livrés, nous a permis de démontrer à travers certains postulats, les recettes qui échappent à l’Etat chaque année dans le secteur minier, poumon sur lequel repose l’économie de la RDC » (p. 17).
Ces deux extraits importants tirés de l’analyse soumise à la présente lecture critique constituent le déclic de cette recension. Loin de prétendre faire de la recension aussi bien sur le plan formel que matériel, cette brève critique se focalise sur quelques aspects de fonds jugés importants. Le mérite revient à l’auteur de l’analyse aux points où les violons se sont accordés, en l’occurrence la définition restrictive et extensive de la fraude minière, les acteurs de la fraude ainsi que sur les mécanismes de lutte.
Loin d’ignorer la persistance de la fraude minière à grande échelle, ces postulats qu’avance l’auteur sont susceptibles de passer aux cribles. Qu’à cela ne tienne, l’exposé de l’auteur est pratique, riche et largement partagé en dépit de quelques enrichissements, correctifs et recadrages. A l’aide de la démonstration de chiffres concoctés sur les calculs indicatifs de l’analyse sous examen, le manque à gagner ainsi que les recettes attendues sont plus ou moins estimés en deçà de ce qu’avance le mandataire en mines et carrières.
II. Appréciation et recadrage sur la définition de la fraude, les acteurs et mécanismes de lutte
Il a bien présenté que l’article 305 du Code minier définit la fraude minière comme « toute exportation ou tentative d’exportation frauduleuse des substances minérales en contravention du régime douanier et des accises prévu par le Code minier et soumise aux pénalités et amendes prévues par la législation douanière et accisienne en la matière ». Ladite définition législative est qualifiée de restrictive d’autant plus qu’elle ne tient pas compte de toute la réalité inhérente au fléau.
Il fallait attendre l’avènement de l’arrêté interministériel Arrêté interministériel n° 719/CAB.MIN/MINES/01/OCT/2010 et n°140/CAB.MIN/INT.SEC/2010 du 20 Octobre 2010 portant création, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale de Lutte contre la Fraude Minière (CNLFM) pour que la soif d’une définition extensive et complète soit assouvie. En effet, l’article 2 dudit arrêté définit la fraude minière comme : « l’exploitation, la détention, le transport, la commercialisation ou l’exportation des produits en violation du Code minier et de ses mesures d’application, du Code Douanier, du Code des impôts ainsi que des dispositions de la règlementation de change et ce, dans le but de se procurer un bénéfice illicite au détriment des intérêts de l’Etat ».
Toutefois, il est à constater à travers la plume de l’auteur la prise en charge partielle de la définition extensive. Certains aspects sont omis dans l’analyse, en l’occurrence la violation de la règlementation du change. Cet aspect qui défraie la chronique actuellement n’est pas le moindre et revêt de toute son importance. Tels sont de cas des manœuvres de contourner, dans le chef des sociétés minières, le paiement de la redevance de suivi de change à verser à la BCC, du défaut injustifié de rapatriement des recettes de vente à l’exportation et autres.
Les notes s’accordent également sur l’assimilation des autres infractions à la législation minière aux actes de fraude minière. Le bémol à placer est que cette assimilation est corrélative à l’existence des manœuvres frauduleuses, dolosives de nature à s’octroyer un bénéfice indu au grand dam de l’Etat. L’opération de requalification de ces infractions en fraude minière dépend décidément de ce dol spécial. Ces incriminations minières sont : l’achat et vente illicite des substances minérales, les activités minières illicites, le détournement des substances minérales, la détention illicite des substances minérales (Lire Bony Cizungu, Infractions de A à Z).
Conformément à l’énumération de l’auteur, se comptent au nombre d’acteurs de la fraude minière, les exploitants artisanaux, les négociants et les comptoirs, les sociétés minières, les groupes armés et les forces de sécurité, les agents des douanes et accises, les sociétés étrangères. De notre avis, il aurait fallu que l’auteur attenue son expression en juxtaposant le qualificatif « potentiels » au mot « acteurs », car tous les acteurs intervenants ou versés sans le secteur minier ne commettent pas d’actes de fraude minière.
En ce qui concerne les mécanismes de lutte, l’auteur aurait fait mention de manière plus ou moins exhaustive des services tant généraux que spéciaux chargés de lutter contre la fraude minière. Le Centre d’Expertise, d’Evaluation et de Certification des substances minérales précieuses et semi-précieuses (CEEC), la Commission Nationale de lutte contre la fraude minière (CNLFM) ne sont pas les seuls services habilités quant à ce. Interviennent notamment les régies financières, en l’occurrence la Direction Générale des Impôts (DGI), Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA) et la Direction Générale des Recettes Administratives, Domaniales et Judiciaires (DGRAD), sans oublier la Banque Centrale du Congo (BCC) et même le pouvoir judiciaire.
En outre, le mandataire en mines et carrières a omis de faire concomitamment allusion à la notion jumelle à la fraude minière qu’est la contrebande minière. La considération de celle-ci dans l’analyse sous examen aurait renforcé ses conclusions. La contrebande minière, aux termes de l’arrêté interministériel sus évoqué, est définie comme « l’exportation ou l’importation des produits miniers en dehors des points officiels de sortie ou d’entrée du territoire national, ou encore l’exploitation, la détention ou le transport des substances minérales réservées en violation des règles auxquelles elles sont soumises ». Aux termes de l’article 7 tel que modifié par l’article 1er de la Loi n° 18/001 du 09 mars 2018 portant Code minier, ces règles spéciales sont décrétées par le Premier ministre. Les substances minérales réservées sont des substances radioactives à effet ionisant, à l’instar de l’uranium, du thorium dont la présence au cœur des enjeux de sécurité internationale ne fait l’ombre d’aucun doute. Ainsi, la fraude minière et la contrebande minières toutes deux vont-elles de pair et s’imprègnent.
III. Correctif démontré sur le manque à gagner de plus ou moins 100 milliards de USD.
En définitive, le bât blesse avec le postulat selon lequel, au regard des « études », l’Etat ne capte que 30 % des recettes minières et que les 70 % autres s’évaporent. A vrai dire, le langage mathématique du postulat ou de l’axiome est bien clair. Les chiffres ne se manipulent pas comme des lettres. Précaution et réserve obligent. Sans méconnaitre l’existence avérée de la fraude minière, les critères de précision et de crédibilité exigent que ces études servant de soubassement à ces postulats soient référencées et indiquées clairement.
La partie finale de ladite analyse confronte les statistiques de certains minerais prélevés en 2019 avec leurs cours sur le plan mondial. En réalité, l’Etat ne prélève que les impôts, taxes, droits et redevances sur les minerais étant la propriété privé des opérateurs miniers. Dès lors que les minerais sont extraits des mines, ils se détachent d’elles pour devenir des biens meubles autrement appelés produits miniers qui appartiennent au concessionnaire minier ou à l’exploitant artisanal. Cette confusion entre les recettes provenant des prélèvements fiscaux et parafiscaux et les flux financiers (recettes d’achat et vente des minerais) est de nature à fausser le chiffre noir à charge de cette infraction.
Dans le cadre de la fiscalité des sociétés minières, « les recettes minières théoriques dépendent toujours de l’impôt sur les bénéfices, auquel s’ajoute l’impôt sur les profits excédentaires dans le cas où le prix du minerai le justifie » (Thomas Lassourd, La fiscalité du nouveau code minier de la République Démocratique du Congo, p. 17). Or, la marge bénéficiaire ordinaire est souvent plafonnée à 25 %, sous réserve de profits supplémentaires au-delà des taux de rentabilité actuels et normaux.
De l’entendement de l’auteur, le manque à gagner de 100 milliards de USD est équivalent à 70 %. Par voie de conséquence, les 100 milliards USD représentent 70 % de 142 milliards 800 millions USD. C’est ce qui n’est pas réaliste d’autant plus que l’Etat ne perçoit pas 42 milliards 800 millions de dollars américains en termes de recettes minières.
Voici le calcul indicatif que présente l’auteur de l’analyse sur base des statistiques d’exportation des minerais de référence et de cours mondiaux (pp. 14-17):
- Or :
33 055,4 kg équivaut à 1 165 980, 812 onces (30 % de la production déclarée)
1 165 980, 812 X 1 940, 650 $ = 2 262 760 663 $ (montant de la production déclarée).
3 886 602, 7 (70% non déclarés) X 1 940, 650 $ = 7 542 535 543 $ (Montant issu de la production non déclarée)
1 165 980, 812 +3 886 602, 7 = 5 052 583, 52 (production réelle)
5 052 583, 52 X 1 940, 650 $= 9 805 296 206 (montant réel) - Cobalt :
77.963,7 T (30% de la production déclarée)
77.963,7 X 28 800 $ = 2 245 354 560 $ (Montant de la production déclarée)
259 879 (70% non déclarés) X 28 800 $ = 7 484 515 200 $ (montant issu de la production non déclarée)
77.963,7 +259 879 = 337 842, 7 (production réelle)
337 842, 7 X 28 800 $= 9 729 869 760 $ (montant réel) - Cuivre :
1.420.386,3 T (30% de la production déclarée)
1.420.386,3 X 6 594,5 $ = 9 366 737 455 (Montant de la production déclarée)
4 734 621 (70% non déclarés) X 6 594,5 $ = 31 222 458 185 $ (montant de la production non déclarée)
1.420.386,3 + 4 734 621 = 6 155 007, 3 (production réelle)
6 155 007, 3 X 6 594,5 $= 40 589 195 640 $ (montant réel) - Diamant :
11,76 carats (30% de la production déclarée)
11 000 000, 76 X 8 252,2 $ = 90 774 206 272 $ (montant issu de la production déclarée)
36 666 669, 2 (70% non déclarés) X 8252,2 $ = 302 580 687 572,24 $ (montant issu de la production non déclarée)
11 000 000, 76 + 36 666 669, 2 = 47 666 669,96 (production réelle)
47 666 669,96 X 8 252,2 $= 393 354 893 843,91 $ (montant réel) - Etain :
19.983,5 T (30% de la production déclarée)
19.983,5 X 17 580 $ = 351 309 930 $ (montant de la production déclarée)
66 611, 67 (70% non déclarés) X 17 580 $ = 1 171 033 100 $ (montant de la production non déclarée)
19.983,5 + 66 611, 67 = 86 595, 17 (production réelle)
86 595, 17 X 17 580 $= 1 522 343 030 $ (montant de la production réelle) - Coltan :
1 256 T (30% de la production déclarée)
1 256 X 30 000 $ = 3 680 000 $ (montant de la production déclarée)
4 186, 67 (70% non déclarés) X 30 000 $ = 125 600 000 $ (montant de la production non déclarée)
1 256 + 4 186, 67 = 5 442, 67 (production réelle)
5 442, 67 X 30 000 $= 163 280 000 $ (montant de la production réelle) - Zinc:
5 278 T (30% de la production déclarée)
5 278 X 2 466,5 $ = 13 018 887 $ (montant de la production déclarée)
17 593,33 (70% non déclarés) X 2 466,5 $ = 43 393 956,7$ (montant de la production non déclarée)
5 278 + 17 593,33 = 22 871,33 (production réelle)
22 871,33 X 2 466,5 $ = 56 412 143,7 $ (montant de la production réelle) - Wolframite:
1 100 T (30% de la production déclarée)
1 100 X 20 000 $ = 22 000 000 $ (montant de la production déclarée)
3 666,67 (70% non déclarés) X 20 000 $ = 73 333 333, 3$ (montant de la production non déclarée)
1 100 + 3 666, 67 = 4 766,67 (production réelle)
4 766,67 X 20 000 $ = 95 333 333,3 $ (montant de la production réelle) - Argent :
3 497 947, 44 onces (chiffres estimatifs)
3 497 947, 44 (100% non déclarés) X 26,32 $ = 92 065 844, 92 $ (bonus des opérateurs)
Sommation par types de montant (sauf l’argent dont les données sont incomplètes) :
Montant total de la production déclarée : 105 039 067 767 dollars US
Montant total de la production non déclarée : 350 243 556 889 dollars US
Montant total de la production réelle : 455 316 623 955 dollars US
Emargement du bénéfice normal et application du taux effectif moyen d’imposition (TEMI) :
Le TEMI dépend des substances minérales. Il est de 72 % pour le cobalt, de 65 % pour le cuivre et de 67 % pour l’or (FEC, Incidence fiscale de la Loi no 18/001 du 09 mars 2018 modifiant et complétant la Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier de la RDC : Etude économique/01/DEP.ETUDES &DOC./FEC/2019 de février 2019, p.11). Dans le cas d’espèce, il est retenu le taux le plus élevé, en l’occurrence celui du cobalt.
(25 % de 105 039 067 767) x 72 % = 18 907 032 198 dollars US
(25 % de 350 243 556 889) x 72 % = 63 043 840 240 dollars US
(25 % de 455 316 623 955) x 72 % = 81 956 992 312 dollars US
D’après les calculs de la FEC, la part de l’Etat sur les revenus miniers au regard du nouveau code minier, est de 59 % pour le cobalt, de 53 % pour le cuivre et de 34 % pour l’or (FEC, op. cit., p. 11). Si nous considérons le pourcentage le plus élevé, en l’occurrence celui du cobalt, les opérations se présentent de la manière suivante :
(25 % de 105 039 067 767) x 59 % = 15 493 262 496 dollars US
(25 % de 350 243 556 889) x 59 % = 51 660 924 641 dollars US
(25 % de 455 316 623 955) x 59 % = 67 159 202 034 dollars US
Les recettes minières attendues des sociétés minières en 2019 ont été plafonnées à 1,55 milliards USD. L’on admet que l’exploitation minière artisanale et à petite échelle rapporte moins que l’exploitation minière à grande échelle. D’ailleurs, sur demande de l’ITIE-RDC, le cabinet d’audit Price Water House Coopers étudia les possibilités d’intégration des recettes de l’exploitation minière artisanale dans le processus de l’ITIE (ITIE-RDC, Rapport de l’auditeur indépendant sur l’étude de cadrage de la couverture de l’exploitation minière artisanale à l’Est de la République démocratique du Congo).
Rien qu’avec l’exportation des concentrés et des minerais traités et moyennement transformés, il est difficile de recouvrer plus de 100 milliards de dollars en termes de manque à gagner. Pour y parvenir, une diversification (industrialisation) fort avancée est de mise. Même si la fraude minière a la dimension de la face cachée ou immergée de l’iceberg, le manque à gagner ainsi estimé défie tout réalisme en l’état actuel des choses.
IV. Point de vue sur les recommandations
Parmi les recommandations émises dans cette analyse, l’auteur propose la création du parquet minier : « …il nous parait indispensable pour l’Etat congolais, de mettre en place le PARQUET MINIER, qui aura pour mission de rechercher et de sanctionner toutes les dérives perpétrées dans le secteur des mines » (p. 18). D’ores et déjà, les parquets près les juridictions de l’ordre judiciaire poursuivent des auteurs présumés d’actes de fraude aggravée non susceptibles de faire l’objet de transaction.
Si par impossible, il est reproché aux magistrats des parquets de maîtriser les connaissances techniques y relatives, leur lanterne s’éclaire par les plaintes ou demandes qu’introduisent les services compétents dont les intérêts ont été préjudiciés. C’est pourquoi le CEEC, la DGDA, la BCC se constituent partie civile devant les instances où la justice connaît de la fraude minière.
En tout état de cause, le magistrat instructeur est souvent un spécialiste doté de la technicité ad hoc. Ce magistrat qui fut un bon étudiant en droit économique et social n’est-il pas capable d’instruire un dossier relatif à la fraude minière et d’en poursuivre les présumés auteurs ? Ces fonds destinés à assurer la création et le fonctionnement de telles structures supplémentaires, techniques soient-elles, peuvent être investies ailleurs pour le bien-être socio-économique de la population.
V. Conclusion
La présente lecture critique a eu pour raison d’être d’apporter de la lumière principalement sur le manque à gagner dû à la fraude minière pour ne pas faire rêver débout les compatriotes. Certains développements de l’auteur de l’analyse ont fait l’unanimité. Par contre, d’autres ne semblent pas accorder harmonieusement les notes.
La fraude minière en soi est une réalité difficile à maîtriser, l’image de la partie immergée de l’iceberg. Toutefois, l’observateur attentif est capable de l’estimer en termes de manque à gagner dont souffre le Trésor public. Après avoir effectué plusieurs calculs sur la part de l’Etat déductible des bénéfices des sociétés minières aux taux les plus élevés, il s’en dégage que cette perte estimée plus ou moins à 100 milliards demeure une chimère aussi longtemps que la diversification très poussée de l’industrie minière congolaise ne se matérialise pas. La transformation sur le territoire national avant toute exportation des minerais ne suffit pas à maximiser les recettes au top niveau suivant l’entendement de l’auteur de la tribune.
VI. Bibliographie indicative
Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier, telle que modifiée et complétée par la Loi n°18/001 du 09 mars 2018
Arrêté interministériel n° 719/CAB.MIN/MINES/01/OCT/2010 et n°140/CAB.MIN/INT.SEC/2010 du 20 Octobre 2010 portant création, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale de Lutte contre la Fraude Minière
Cizungu Mugaruka (Bony), Les infractions de A à Z, volume 1, coll. Connaissance et chemin de la justice, éditions Nyangezi, Kinshasa, 2001, 863 p.
Fédération des Entreprises du Congo, Incidence fiscale de la Loi n°18/001 du 09 mars 2018 modifiant et complétant la Loi no 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier de la RDC : Etude économique/01/DEP.ETUDES &DOC./FEC/2019 de février 2019, 14 p.
ITIE RDC, Rapport de l’auditeur indépendant sur l’étude de cadrage de la couverture de l’exploitation minière artisanale a l’Est de la République Démocratique du Congo, 30 juillet 2015, PricewaterhouseCoopers RDC, 41 p. (https://eiti.org>files>documents)
LASSOURD (Thomas), La fiscalité du nouveau code minier de la République Démocratique du Congo, Analyse, Natural Resource Governance Institute, novembre 2018, 31 p. (https://resourcegovernance.org>files)
Mutamba Tungunga (Constant), La RDC perd près de 100 milliards USD chaque année dans la fraude minière, tribune II, Kinshasa, 30 août 2020, 19 p.
